【摘要】为进一步优化数字政府“跨省通办”服务模式，提升国家治理能力与治理体系现代化水平，以“跨省通办”议题出发，从逻辑、价值、工具三个维度剖析数字政府“跨省通办”由政府中心转向人民中心、由结果导向转向成果导向、由电子政务转向数字政务的治理转换机理。从战略层、综合层、基本工具层三个层面对省级政府“跨省通办”政策实践进行定量研究，以探索“跨省通办”多元治理、协同治理与数字治理的应然走向。
党的二十大报告明确提出要“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平”。在“互联网+政务”数字化时代下，“跨省通办”是深化数字政府建设，完善公共服务供给体系，改善民生与惠企利企的重要举措，更是实现公共服务数字化转型，贯彻以人民为中心发展思想的重要体现。
治理动因从政府供给向公民需求转换。传统政府管理是自上而下，以政府职能供给为中心的治理逻辑。而“跨省通办”作为数字政府治理的变革之道，利用数字政府大数据、算法推送等数字方式分析判断公众的多样需求，以公众需求为内驱动力，构建应用场景。“打破了传统的自上而下的行政主导模式”形成公众有什么样的异地办理需求，政府便围绕高频事项的办理诉求提升公共服务能力，催生自下而上的变革动力。
治理力量从政府作用向市场作用转换。随着政府职能不断优化，我国政府已由全能型政府向有限型政府转变，社会治理主体不再是一元的政府主体，而是多元主体的共同治理。“跨省通办”在数字治理中更加侧重市场作用，充分发挥企业技术力量。在数据运营方面，以政企合作的模式推进企业与政府的技术协同合作，深化数字技术应用，激发数字经济发展，为市场机制作用的发挥创造有利条件。
治理评价从政府评价向社会评价转换。传统政府绩效评估多为组织内评估模式，将上级部门的命令要求作为开展考核的重要标准，但随着评价方向的重要转变，政府绩效结果评价由内部控制转向外部监督，公众参与、社会反馈成为现代治理的核心标志。我国数字政府“跨省通办”政务服务中，不断优化畅通群众监督投诉渠道，构建多元主体评价的绩效监管体系，实现评价主体由内部主导向外部为主的机制转换。
治理意蕴从技术主义向人本主义转换。在电子政务的发展过程中，为了实现结果导向的效率提升，一些地方政府更加依赖技术的专业性，限于算法逻辑与工具思维，同时“数理化赋权逻辑隐藏着数据歧视的可能”。而“跨省通办”在政务服务价值导向上，不仅注重审批的高效结果，还追求群众满意的服务成果，以优化服务为路径，优化场景应用，实现时空协同下技术与人本需求互动融合，彰显人本主义价值导向。
治理取向从部门利益向整体利益转换。传统电子政务存在碎片化特点，不同地区、不同部门的政务服务体系条块分割、各自为政，部门利益导致数据困境。“跨省通办”在数字政府治理转型的过程中，打破部门边界，构建整体性政府治理机制，实现跨地区、跨部门政府组织之间的共同合作。从全局性角度加强政务服务领域制度建设，构建“大部门制”的数字治理共同体。
治理定位从区域发展向协同发展转换。“跨省通办”是“区域通办”的延伸与扩展，“区域通办”具有明显属地特点，“属地管理以地域或人为的物理空间划分治理责任边界”受限于地域视野。而“跨省通办”治理定位“全国一盘棋”，通过大数据平台构建全方位协同机制，以业务大系统与数据大集成推进全国政务服务一体化平台建设，促进全国大跨度大范围地协同整合，实现从区域发展向协同发展的成果转换。
治理手段从数据管理向数据治理转换。传统电子政务通过数据管理一定程度上缩短办理时限，提升服务效率。但是数据管理的流通范围大多仍局限于部门内部，且存在数据重复收集与处理，反而增加了行政成本。而“跨省通办”不再单纯将数据视为一种效率手段，而是作为一种增效模式。将数据流通的范围由垂直化的物理空间，延伸至横纵交错的网络空间，释放数据红利，打造智慧政务新模式。
治理技术从电子技术向数字技术转换。传统电子政务的电子技术侧重数据的单向传递，表现为单一部门“串联式”流程优化，而非多部门的数据共享。而“跨省通办”在治理技术上基于区块链分布式数据存储及处理技术，对大数据进行深度挖掘与交互分析，推进区块链技术与政务数据深入融合，实现数据互联与数据共享，促进政务服务在治理工具上从电子技术向数字技术的创新变革与深度转化。
2020年9月以来，各地省级政府部门纷纷出台“跨省通办”实施意见与实施方案等地方性政策，以贯彻落实国家“跨省通办”的指导意见。将省级政府网站公开的35份“跨省通办”政策文本整理后导入软件，然后对35份省级政府“跨省通办”政策文本逐行编码，得到1706个参考点。从总体上看，省级政府“跨省通办”政策文本综合使用了战略层、综合层、基本工具层三种基本政策工具。其中，综合层政策工具参考点为910个，占比53.34%，战略层政策工具参考点为436个，占比25.56%，基本工具层政策工具参考点为360个，占比为21.10%。由此可见，当前省级政府“跨省通办”政务服务中最为偏好使用综合层政策工具，而“跨省通办”战略层政策工具与基本工具层政策工具则有待进一步提升，进一步分析可知：
第一，从战略层政策工具来看，“跨省通办”战略规划有待完善提升与细化落实。首先，“跨省通办”服务深度与广度有待进一步提升。“需求回应”参考点数量为223个，占比13.07%，说明“跨省通办”虽然在一定程度上解决群众与企业异地办事难题，但其仍处于试点阶段，非高频服务事项与基层服务事项尚未横纵贯通，难以满足企业与群众个性化诉求；其次，“跨省通办”服务建设尚未充分发挥企业的参与作用。从数据上看，“政企合作”参考点数量为4，占比仅为0.23%，总量极低；最后，“跨省通办”绩效监管需要细化落实。“绩效监管”政策工具运用频次为209次，占比为12.25%。说明各省已经初步建立了绩效考核体系以促进“跨省通办”战略目标的实现，但政策工具使用上仍需细化与落实。
第二，从综合层政策工具来看，“跨省通办”服务能力强，但仍需强化制度机制与协同治理，推进数字政府建设。其中，“优化服务”使用频次多达494次，占比28.96%，成为政策工具中使用最多的方式。但“制度机制”与“协同治理”政策工具相比而言，则运用频次较低。两者参考点分别为241个和175个，占比分别为14.13%、10.26%。表明“跨省通办”在“制度机制”政策工具上仍不全面，尤其在审批制度上仍存在审批风险与法律风险。在“协同治理”政策工具上，虽通过“地域协同”与“部门协同”积极打破地域阻隔与部门壁垒，但“业务协同”与“数据协同”仍相对滞后，原有条块分割结构性矛盾尚未消除，数据资源无法及时共享。
第三，从基本工具层政策工具来看，“跨省通办”的着力点仍需在“政务平台”与“数字技术”上持续发力。从“政务平台”数据上看，“政务平台”政策工具已有一定建设基础，参考点数量为209个，占比12.25%。但目前我国政府数据平台多为自建，由于不同省份信息化水平及数字化基础条件发展不均，导致全国一体化政务服务垂直业务系统与地方政务平台无法互联互通。此外，部分省份“跨省通办”移动端平台建设滞后，移动应用与平台网站存在一定的跨端障碍；从“数字技术”数据来看，其政策工具参考点为151个，占比仅为8.85%，折射出现阶段我国数字政府“跨省通办”在数字化技术建设及其应用上仍面临着挑战，面临着信息泄露、计算机网络攻击等安全风险。
一是“跨省通办”需要强化多元治理，实现数字政府的战略目标。“跨省通办”治理主体不仅是各级政府部门，还应引入企业与公众的共同参与。首先，政府方面要进一步扩大“跨省通办”服务范围。精准感知公众需求与企业诉求，扩大服务半径，通过业务再造与资源整合打通各级政府业务审批链条，使服务办理不断向基层延伸；其次，企业方面要进一步提供“跨省通办”的技术支持。通过“政企合作、管运分类”的模式，以多元化合作伙伴关系为各省政务大数据中心“跨省通办”建设提供建设力量；最后，要进一步增强公众的参与力度。加强公众“跨省通办”网上申请与移动应用的使用意愿，引导公众通过“好差评”反馈机制“在同一空间共同讨论治理的公共性议题”，为“跨省通办”服务质量改进提供宝贵意见。
二是“跨省通办”需要优化协同治理，提升数字政府的综合服务。其一，要统筹地域协同，提高整体服务。加强顶层设计，完善制度保障与协同机制。由国家政府审批服务部门加强工作调度，牵头各省市多地形成“跨省通办”合作联盟，按照国家“跨省通办”时间表与路线图有序推进，确保各省政务服务高效联动。其二，要优化业务协同，提升专业服务。统一办理标准，加强业务系统互联，实现“跨省通办”线上线下无差别办理。其三，要推进数据协同，提供高效服务。加强政务数据补录工作以及数据库的建设工作，优化公共数据资源配置，不断完善大数据立法与数据信任机制，提升公务人员数据素养与协同意识，打造“跨省通办”优质服务。
三是“跨省通办”需要深化数字治理，推进数字政府的技术创新。一方面，加强“跨省通办”政务平台与移动应用建设。整合国家一体化政务服务平台，逐步实现各省级政府“跨省通办”服务专区与全国一体化服务平台全面对接。同时，扩展政务服务移动应用，将高频服务事项纳入便民惠民APP、微信公众号小程序等移动应用建设，优化“跨省通办”服务终端。另一方面，加强“跨省通办”数据共享与数据安全保障。通过区块链技术实现各类业务数据智能对比核验与共享跨区互认，强化数据安全管理；此外，在数字技术上不断创新智能化技术成果应用，积极推广“跨省通办”自助服务机覆盖和自助查询使用，强化线下自助操作现场服务与指导，实现多端融合相互赋能。
【注：本文系教育部科技发展中心产学研创新基金重点项目“基于混合现实的文旅秀带交互式旅游设计研究：以哈尔滨市平房区为例”（项目编号：2021ITA08004）和黑龙江省教育科学规划重点课题“公共管理类专业课程显性思政与隐性思政的融合路径研究”（项目编号：GJB1423252）阶段性成果】
①张波、徐晓楠：《乡村治理现代化中的数字赋能及实现路径》，《学习与探索》，2023年第9期。
②张博：《数字治理的责任伦理向度：情境转换、实践困境与破解之道》，《理论探讨》，2023年第4期。
③李沫：《基层治理共同体责任网络建构的现实困境与策略选择》，《学习与探索》，2023年第9期。