[摘 要]数字政府建设是数字技术嵌入政府治理，推动制度优势向治理效能转化的动态过程。至于什么是成熟的数字政府，各界认识尚未统一。现有评估多是“完成式”的事后检验，缺乏“将来式”的目标指引，因地制宜推进数字政府建设需要简单通用的参照系。基于区块链信任的“制度—效能”转化框架，较好地分析了制度执行中的信任问题，以此为指导构建制度优势、运行机制、技术支撑和数据治理为主的数字政府成熟度分析框架。根据其中四要素的生成逻辑，以D市大数据指挥中心场景化应用为例，探讨分层级、分阶段设定目标来消除现有困境的实践路径，可以以执行有力、机制有效、技术可靠与效能可见为方向，多措并举、循序渐进提升各级数字政府成熟度。

　　数字政府成熟度从数据治理成熟度、数字孪生城市成熟度等已有概念“演进”而来。从政府职能转变的角度讲，数字政府成熟度可以理解为各级政府借助技术手段实现转型所要达到的一种理想状态，既是建设目标，也是评判标准。[1]世界各国都在积极推进政府数字化转型，涌现出一大批可供复制的数字政府模式。2022年12月，日本早稻田大学牵头发布《第17届世界数字政府调查排名报告》，我国位列第44名。同时，《2022联合国电子政务调查报告（中文版）》显示，丹麦、芬兰、韩国、新西兰等15个国家处于电子政务发展指数（EGDI）非常高水平组，其中丹麦连续三年排名第一，我国从2012年的第78位上升为第43位。各国普遍重视战略指导与政策指引，比如美国《大数据研究与发展计划》、英国《政府转型战略（2017—2020）》、新加坡《数字政府蓝图》以及我国的《数字中国建设整体布局规划》等。加快组织机构改革，比如丹麦财政部下设数字化专门机构，新加坡设立资讯通信管理局（IDA），美国首创的首席信息官（CIO）制度，英国的数字服务管理机构，我国的国家数据局等。同时，重视“抢鲜”应用新技术，比如丹麦专门出台《人工智能国家战略》并加大AI领域投入，物联网在美国公共交通、数据管理等方面有着基础性地位，韩国首尔政府推出“元宇宙”公共政务平台，我国则正在从技术驱动转向场景牵引等。[2]不过，由于国情不同、经济水平不同，“通用”模板不一定适合所有国家和地区，何为成熟的数字政府仍然见仁见智。

　　诞生于1991年的能力成熟度模型（CMM）不断升级，先后在数据管理、智慧城市和数字孪生等领域成功实践。2018年起，我国陆续发布国家标准《数据管理能力成熟度评估模型》《城市数据治理能力成熟度模型》《数据管理能力成熟度评估方法》等，为成熟度模型拓展应用提供了依据。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑的数字政府体系框架，构建了数字政府的五项能力指标。同时，明确“到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全”，“到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备”等不同阶段目标，为各地“分步走”加快数字政府建设指明了方向。[3]一般而言，常用的成熟度模型有初始、可管理、稳健、量化管理到优化等5个等级，如果把2035年“更加成熟完备”看作数字政府的“优化”级，2025年“数字政府建设发挥重要作用”对应“量化管理”级，依此倒推就能“算”出当下各地数字政府处于何种等级。政府数字化转型是资源和压力相互作用的结果，不同地区、不同阶段数字政府的具体样态势必有所差异。用数字政府成熟度“抛砖引玉”，设定共同的“优化”级愿景，有利于因地制宜、分时分类推进相关工作。一方面，通过统一简便的参照系规范各地数字政府建设，避免“千篇一律”的盲目模仿；另一方面，依此对我国政府数字化转型情况按成熟度“画像”，各地“对号入座”找到短板弱项并优化调整。为此，围绕数字政府成熟度展开探索，具有理论与实践的双重价值。

　　与其他国家不同，中国特色数字政府是惠企惠民的庞大系统工程，需要协同各方力量资源，实现“渐进式”发展。[4]《指导意见》提出2035年基本建成“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府”，各地都在朝着这个“优化”级目标努力，并取得积极进展。通过对广东、贵州、辽宁和北京等省市实地调研了解到，省级层面数字政府建设已初具规模，但多数市县情况还不容乐观，在“追赶”数字政府成熟度过程中，面临着不同类型的实际困难。

　　作为强制性的规约规制，目前与数字政府有关的法律法规缺乏针对性，国家层面的网络安全法、数据安全法中的专项内容较少，地方出台的专门性法规也不多。可遵循的规则大多“散落”在其他法律中，数字政府基本制度体系还在构建当中。主要发达国家高度重视数字政府立法，我国31个省区市也出台了2023年数字政府建设规划，呈现“百花齐放”的发展势头，不过各自为战、难以复制等现象较为普遍。比如，仅“社会治理”一项，就有加快推进城市运行“一网统管”（上海），加强社会治理应用建设（河南），社会治理数字化应用（湖北）等不同表述。政策试点向制度成型的演进周期也相对较长，不同地方的政策各具特色，但通用性和推广度略显不足。各地数字政府建设积累了许多好经验，用制度形式固定下来的却比较少。《中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布不久，虽对数据驱动数字政府建设作出了部署，但不同地区、不同部门和不同层级的理解深度与执行力度不尽相同，基本制度的吸纳力和整合力还没有完全释放。

　　各地数字政府建设多数只在“面上”实现了数据共享和政务服务电子化，机制优化与机构调整还没完全跟上。目前，存在部门权责不清、群众参与不足、政企合作不畅、数据利用率低等问题。国家数据局新组建不久，各地已有的大数据管理机构层级、职能也不统一，比如省级就有省政府直属机构、部门管理机构、直属事业单位等多类行政级别。机构改革的“辐射力”尚未到达基层，大多数市县数字政府建设主体仍是电子政务办或政务公开办等，政务公开制度、数据交换机制等在不同领域执行效率还不一致。作为政务数字化推动者的信息技术部门，通常只扮演技术执行者角色，很难发挥有效协调各方的作用。[5]中央到地方数字政府成熟度逐级递减，规划指导效果逐层衰弱，越往基层传导效率越低。比如，有的城市到了区一级就不再制定本级数字政府项目建设方案，许多地方沿用的一些配套机制，都是从传统举措“数字化转型”而来，政企合作机制也是直接参照工程项目管理的做法，绩效评估机制没有太多借助数字化、技术化新手段等。

　　各级政府对于数字技术的接受程度还存在较大差异，呈现省市县接受度递减趋势。对数据和技术认识不全面、不愿或不会使用技术工具开展工作等现象在一定范围存在。技术应用往往先在“民间”发芽，待传导至政府领域需要较长周期，各地政府对于技术和创新投入不足，有时技术成果转化的实效性会打折扣。技术应用与实际业务脱节现象时有发生，有些单位新建信息系统长期不用，有些购置数据管理平台时还要增加大量维护人员。“赶时髦”引入新技术或“跟风”上项目造成浪费的情况也比较多，有些单位将财务报销系统“搬”到线上后，先要在数字空间里按级审批一次，再到现实世界里重新找领导签一遍字，如此这般的“数字孪生”形成了新的数字形式主义。数据成为新的生产要素并市场化，对算法、算力、数据中心等提出了更高要求，倒逼创新技术应用推广，但实际中哪些技术适合数字政府？技术该以何种方式发挥作用等问题仍未得到有效解决。

　　数据治理的内容和要求更加广泛，既涉及政府内部的数据共享，也包括公共数据的交换与管理。目前，我们数据获取与收集效果还不理想，有些是数据格式和接口标准不统一等技术原因所致，有些则是缘于部门间的沟通壁垒，数据要素的潜能无法及时释放。实地调研时发现，一些市县已经获取到了市域内公安（交管和部分治安）、住建、等大多数部门的数据，但对于中央和国家垂管部门的数据使用仍然受限，如税务、海关等数据，导致城市运行指挥平台只能因部分数据缺失而不够完善。数据治理“最先一公里”问题往往被忽视，比如应用系统登录方式如何方便快捷？用户名和初始密码如何既好记又安全等？一定程度上反映出部分地区并未从“用户”视角研究分析情况，对于数据要素的地位、作用认识不清。数据保护与安全防护机制在不断优化之中，有些地方数据资源在本部门本区域流通较为顺畅，但跨部门跨区域共享时仍有许多“梗阻”，基层群众对数据安全与用户隐私等问题的担忧，也影响到数据价值发挥与治理效能提升。

　　数字政府成熟度，简单讲就是与“优化”级数字政府的接近程度。依据政府过程理论，数字政府是数字技术嵌入政府治理实现转型的过程，也是制度优势经由一系列数字化机制作用转化为治理效能的过程。越成熟的数字政府，这一转化过程应该越短，打造数字政府成熟度，就是要努力缩短这一过程。基于区块链信任的“制度—效能”转化框架认为，主客体间的信任影响了转化过程，可以围绕数据流转路径，以制度知识化为起点、机制合约化为关键、效能可视化为闭环，实现制度执行过程的“数字化”改造。[6]王益民提出数据驱动的数字政府评估体系，分为数字基础准备度、数字环境支撑度、数字服务成熟度等六个维度。[7]2021年中软公司发布的《现代数字政府》中，构建了一套现代数字政府能力框架和评估体系，有需求响应能力、科学决策能力等四项能力。《数据管理能力成熟度评估模型》则涵盖制度、组织、技术、流程等四大维度。以这些成果为参考，数字政府成熟度至少包括制度优势、运行机制、技术支撑和数据治理四个要素。按照“合并同类项”“可操作性强”等原则，绘制数字政府成熟度分析框架（如图1所示）。

　　我国的数字政府是由政府、企业、社会等多元主体共同参与的复杂系统，必须发挥党的领导、集中力量办大事等制度优势，建立更加适应数字时代的制度体系。技术嵌入治理推动政府职能转变，关键仍在于政府这一治理主体，技术与治理融合也更加需要制度约束。[8]数字政府成熟度越高，说明政府、社会等各类主体数字化水平整体提升越好，其中各类制度发挥“桥梁”“纽带”作用。一类是约束政府权力运行的法律法规。任何制度都是由整套规则、法律法规构成的相对独立体系，各项法律法规之间往往相互交叉、彼此支撑。另一类是与技术创新应用相配套的政策体系。技术嵌入政府治理更加偏重于通用性政策，包括与技术管理、接口标准、网络监控以及与数据治理等有关的政策等。还有一类是数字政府建设中提炼出的具体制度。从典型案例中总结针对性强的非正式制度不乏先例，《指导意见》提到的“最多跑一次”“一网通办”等创新举措，就是各地结合自身实际努力试验的成果。在此基础上，需要坚持系统观念搭建制度框架，着力形成不同类别制度的整体合力，界定各自的“权力”边界和适用范围，突出不同制度的关联性和层次性。

　　数字政府成熟度较高的国家，往往都优先在机构设置、规划指导和配套机制等方面深化改革，这些是机制系统的构成要件。其中，专事技术管理职责的组织机构或领导团队，是政府依托数字化技术履职尽责的“支柱”和骨干，比如我国的省级大数据局等。衔接顶层设计与基层实践的规划指引是制度传导的“预先号令”，也是实践层面的任务要求与行动指南，相对成功的战略规划具有前瞻性、持续性和有效性三大特点。比如，美国《大数据研究与发展计划》、英国《政府转型战略（2017—2020）》和我国的《“十四五”国家信息化规划》等。与现有制度相匹配的动态机制，可以调合“条块”矛盾，重塑权责关系，技术嵌入治理也会“催生”一些新机制。比如，跨部门信息共享机制、中央与地方数据交换机制、政府与公众协调互动机制等，都已经成为具体制度的合理补充。[9]越成熟的数字政府，配套机制应当越完备，发挥作用也应越明。